【内容摘要】2008年6月1日起正式施行的《禁毒法》把强制戒毒和劳教戒毒两种戒毒方式统一为强制隔离戒毒措施，这一变化被媒体解读为率先废除了劳动教养。由于吸毒人员是目前劳教对象的主体，因此《禁毒法》的这一变化也引起了劳教场所对其未来命运的紧张但实际上，《禁毒法》不但没有率先废除劳动教养，还迂回扩充了警察权，将传统劳教制度备受诟病之处予以合法化和进一步地发展，造成了劳教制度改革的潜在危机。化解这一危机的补救措施是强制隅离戒毒场所必须脱离公安或者司法行政体系，以此尽可能使强制隔离戒毒真正成为一种以“戒毒"为核心的医疗措施。这不仅可以最大很度地冲淡《禁毒法》扩充警察权的不合理性，甚至还可以将劳教制度改革的危机转化为废除劳教制度的契机。 {关键词〗《禁毒法》劳动教养强制隔离戒毒

一、《綦毒法》率先废除了劳动教养

在《禁毒法》通过的同一天，由全国人大常委会所召开的新闻发布会上，《南方都市报》记者向法工委刑法室副主任滕炜提出了这样一个问题：“我在《禁毒法》中没有发现关于劳教的规定，在以往的法律中发现多次吸毒人员可以进行劳教，现在是不是对吸毒的人不采用劳教的制度了？" 滕炜做了如下的回答：“现在《禁毒法》把过去的强制性戒毒的体制做了改革，按过去的戒毒体制是先强制戒毒，强制戒毒后如果再复吸了可以劳教戒毒。现在根据实践经验，为了整合戒毒资源，也是提高戒毒的效果，把过去的强制戒毒和劳动教养戒毒这两种措施合并为一种强制隔离戒毒措施，这样法律实施后就没有劳动教养戒毒了。"这一回答立即引起了广泛的反响。

在理论界尚未来得及对《禁毒法》的这一显著变化做出反应的时候，劳教场所已经开始表现出了不同程度的紧张。《禁毒法》获得通过的消息刚刚发布，一些网站上即出现了主要由劳教场所干警参与的关于劳教场所未来命运的讨论与争议。其中尤以新浪网新浪论坛“国是论衡"上名为“《禁毒法》取消了劳动教养，劳教所何去何从？"的帖子最具代表性。这一帖子在“论题原由"中从一名劳教工作民警的立场将《禁毒法》可能对劳教制度命运的影响作了这样的估计：“现有劳教场所的劳教人员约2/3为吸毒型劳教人员，《禁毒法》颁布实施后，劳教所面临来源枯竭的问题，大量的基础设施、司法资源面临闲置的境地，如何继续发挥这些设施、资源的作用，为维护社会政治稳定服务，值得广大民警和主管部门超前思考应对，以避免国家司法资源的浪费！"

《禁毒法》果真率先废除了劳动教养吗？《禁毒法》中没有出现劳动教养的字样，就认为《禁毒法》废除了劳动教养，这种逻辑推论是站不住脚的。实际上先行修订颁布的《治安管理处罚法》（2m5）及《禁毒法》均充分考虑到了正在进行的劳动教养改良，0尤其是已经被列入人大立法规划的违法行为矫治法可能对劳动教养名称的修改，因此均为劳动教养的继续存在预留了空间，并且均使用了“强制性教育措施"的新提法替代了劳动教养的名称。例如《治安管理处罚法》第76 条规定：“有本法第67条、第条、第70条的行为，屡教不改的，可以按照国家规定采取强制性教育措施。"《禁毒法》第50条也规定：“公安机关、司法行政部门对被依法拘留、逮捕、收监执行刑罚以及被依法采取强制性教育措施的吸毒人员，应当给予必要的戒毒治疗。"全国人大法工委刑法室编著的《<中华人民共和国禁毒法>释义及适用指南》对《禁毒法》第50条作了这样的解释： “这里所规定的·强制性教育措施'，主要是指目前实行的劳动教养。本法之所以使用·强制性教育措施'这一名称，是因为劳动教养的立法研究工作正在进行，无论劳动教养措施的名称是否会改变，其性质是强制性教育措施。《治安管理处罚法》在提到劳动教养时也使用了强制性教育措施'这一名称。"

《禁毒法》第条关于强制性教育措施的规定，不可能是指吸毒人员因为吸毒成意而被劳动教养的情形。因为，立法机关己经明确指出了将强制戒毒与劳教戒毒合并为强制隔离戒毒的立法意图一除非这是《禁毒法》的立法疏漏。这意味着，第条是针对吸毒成瘾人员因为其他违法行为被处以劳动教养的情况，因为只有这样才会发生公安机关、司法行政部门对被依法采取强制性教育措施的吸毒人员应当给予必要戒毒治疗的情形。由此可见，尽管《禁毒法》在字面上取消了劳教戒毒，但是绝没有取消劳动教养。

因为《禁毒法》将强制戒毒和劳教戒毒合并为强制隔离戒毒措施，由此得出《禁毒法》实际废 除了劳动教养的结论，这也是难以成立的。因为《禁毒法》第41条第2款又留下了“强制隔离戒毒场所的设置、管理体制和经费保障，由国务院规定"的悬念。这意味着对现行劳教制度并没有正面冲击，而是换汤不换药，将强制隔离戒毒场所设置于劳动教养场所，或者将劳动教养场所改名为强制隔离戒毒场所的可能。而且，由于这样一种方案将原由公安机关执行的强制戒毒也纳人劳动教养场所的管理对象，因而实际上还将会大大增加劳动教养场所的收押人员数量，为劳教制度的发展提供难得的扩大发展的机会，这更不是废除劳教制度了。

《禁毒法》将强制戒毒与劳教戒毒合并为强制隔离戒毒，也根本不具有废除劳动教养的立法目的，而是基于“整合戒毒资源，提高戒毒效果"的考虑。全国人大法律委员会关于《中华人民共和国禁毒法（草案）》修改情况的汇报曾对此作了明确地说明：“考虑到将完整的戒毒过程分为由公安机关和司法行政部门分别负责实施和管理的两个阶段，不利于戒毒资源的统筹配置和合理使用；现行3个月至6个月的强制戒毒基本上达不到戒除毒瘾的效果，对大多数复吸人员仍要进行3年左右的劳教戒毒。建议统筹整合国家戒毒资源，实行统一的强制性隔离戒毒体制法律委员会经同内务司法委员会和国务院法制办、公安部、司法部研究认为，从整合戒毒资源、提高戒毒效果考虑，应对现行的隔离戒毒和劳教戒毒体制进行改革。但是，这项改革还需要进一步总结实践经验，确定具体方案，有步骤地推行。据此，法律委员会建议，将草案规定的·隔离戒毒和·强制性教育矫治戒毒'，统一规定为．强制隔离戒毒'（草案二次审议稿第38条），强制隔离戒毒的期限为1年至3年（草案二次审议稿第条）；并规定：强制隔离戒毒场所的设置、管理体制和经费保障，由国务院规定。对于《禁毒法》这种被误读的可能，全国人大法工委刑法室副主任滕炜先生也可能预见到了，因此曾经一再表示“这和劳动教养制度改革没有直接的联系"。@另一个值得注意的情况是，《禁毒法》对于强制戒毒与劳教戒毒的整合几乎可称为一种意外的结果。因为，公安部以国家禁毒委名义提出，并经国务院批准后提请全国人大审议的《禁毒法》草案最初仅仅是把强制戒毒改称“隔离戒毒"，将劳教戒毒改称“强制性教育矫治戒毒"。只是在人大常委会对《禁毒法》草案进行第一次审议时，由于人大常委会委员的质疑和建议，才将两者统一为强制隔离戒毒。

由此可见，目前媒体对于《禁毒法》率先废除劳动教养的报道，基本上可以称为一厢情的误读，而劳教场所干警关于“《禁毒法》取消了劳动教养，劳教所何去何从？"的担心，也基本上是一种误读。

作为一种客观存在的事实，劳教场所已经平安地迎来了《禁毒法》的正式施行。耐人寻味的是，国务院并没有能够赶在6月1日《禁毒法》正式实施以前明确强制隔离戒毒场所的设置、管理体制和经费保障等基本问题，但不少地方省市劳教场所和公安机关强制戒毒所则已经迫不及待地各自挂起了“ × × ×强制隔离戒毒所"的牌子。

尽管这是一种误读，但是《禁毒法》将强制戒毒和劳教戒毒合并为强制隔离戒毒的规定，仍然不可避免地会对劳教制度的改革产生重大的影响一不过，这种重大影响可能恰好与劳教制度改革者的期望完全相悖。

目前国内关于劳教制度改革的基本观点主要有两种：一种是废除论，另一种是改良论。无论是废除论还是改良论，在对于劳动教养存在重大弊端这一点的认识上是一致的，只不过废除论和改良论的政策建议存在差别而已。概括地说，对于劳动教养弊端的批评主要集中在以下几个方面：（1 )劳动教养缺乏法律依据，且未经正当法律程序即剥夺公民长达数年的人身自由，与法治基本理念相悖；（2）警察权力过大，且缺乏必要的程序限制，因此实际使得劳动教养成为一种“非常性"的社会控制手段构成对于公民权利的巨大威胁；（3）劳动教养的定性模糊，它作为一种对违法行为的处罚措施，过分侧重考量违法者的人身危险性，与刑罚的严厉性失衡，违背罚当其过的正义观念，等等。由于劳教制度对于我国当前社会秩序维护的特殊重要性、劳教制度长期存在的制度惯性、劳教制度废除对于部门利益格局的冲击过大等原因，劳教制度改良论实际成为了决策部门所采用的观点，这主要表现为近些年来立法机关试图通过制定违法行为矫治法来改良劳动教养的努力。改良论者最重要的一个观点是认为“劳动教养的司法化是中国劳动教养立法起码必须解决的问题"，而司法化的核心是“严格限制行政权力的扩张，特别是警察权可能对公民个人权利和人权造成的威胁。"

《禁毒法》的出台是否正在使劳教制度向改革者所期望的方向发展呢？从《禁毒法》的规定来看，似乎正好相反。无论是废除论还是改良论所试图纠正的，恰恰在《禁毒法》中予以了强化，而不是得以改良，更不是被废除。

为了说明这一点，有必要将《禁毒法》所规定的强制隔离戒毒与原劳教戒毒之间作一比较。

比较可以发现：（1 )两者的决定权均实际掌握在公安机关手中。不同之处是劳教戒毒是由公安机关以劳动教养委员会的名义享有决定权，而强制隔离戒毒则抛开了劳动教养委员会，《禁毒法》直接将决定权赋予了公安机关；（2）经过多年的改革，劳教戒毒开始形成了聆询这一类司法程序，但是强制隔离戒毒则缺乏必要的程序限制；（3）就劳教戒毒而言，劳教机关虽然不有劳教戒毒的决定权，但实际分享了劳教戒毒的减期、延期权。而对于强制隔离戒毒，公安机关不但享有决定权，还掌握了强制隔离戒毒的减期、延期审批权；（4）两者的期限基本重合，而且强制隔离戒毒的最低期限比劳教戒毒还要长；（5）两者之间在执行方式上并无本质区别，都是以剥夺人身自由的方式封团式执行；（6）吸毒人员解除劳教戒毒后即恢复人身自由，但是强制隔离戒毒解除后还可能被公安机关以社区康复的形式继续限制人身自由。通过比较还可以发现，虽然立法机关认为强制隔离戒毒是对原强制戒毒和劳教戒毒的整合，但实际上它主要是以原强制戒毒为基础扩展而来。

可见，在改革劳教制度弊端的背景下，《禁毒法》的制定并没有起到消除这些弊端的作用，反而抛开了劳动教养委员会这一遮羞布直接扩充了警察权，并且迂回规避了近些年来改革劳动教养制度所取得的对警察权进行类司法程序限制的规定。也就是说，《禁毒法》不但没有率先废除劳动教养，反而发展了传统劳教制度备受诟病之处。

或许实际从事劳教戒毒工作民警的看法更具有代表性：“这其实换汤不换药，只是把劳动教养合法化了。" 学者的担心似乎正在变为现实：“劳动教养的立法是以对其改革为前提的。立法并非简单地将现存劳动教养制度以法律的形式确认下来。否则，就会使不合理的制度合法化，其后果不堪设想。" 而且，后果似乎还变得更糟了。从这个角度看，《禁毒法》很有可能使劳教制度改革陷人危机。

做出这一判断所不可忽视的另一背景是，目前吸毒人员已经成为了劳动教养对象的主体。

国内学者关于劳教制度改革的讨论，往往忽视了劳动教养对象的这一特点。据2m5年6月日《人民日报》披露，从上世纪兕年代初开始，劳教场所开始收容吸毒成瘾人员。截至2年底，已累计收容戒毒人员58万余人。目前，在劳教场所戒毒劳教人员占劳教人员总数的比例达到50％以上。近些年来，由于劳动教养的声名狼藉以及对其他违法类型人员予以劳动教养的限制日益严格，普通劳动教养人员数量普遍出现大幅度下降，而吸毒劳教人员的数量则基本稳定在每年7万人左右。0这意味着，目前吸毒人员在劳教对象中的实际比重还在继续上升，在许多省市已经超过70％甚至占到了兕％，全国平均可能超过2/3。如果认识到这一点，那么《禁毒法》可能使劳教制度改革陷人危机的判断，绝非危言耸听。

三、危机的化解与强制离戒毒场所的归属

笔者非常希望上述判断是言过其实。为此，有必要先分析《禁毒法》与劳教制度改革背道而驰的原因。《全国人大法律委员会关于<中华人民共和国禁毒法（草案）>修改情况的汇报》指出：“现行3个月至6个月的强制戒毒基本上达不到戒除毒瘾的效果，对大多数复吸人员仍要进行3年左右的劳教戒毒“。从整合戒毒资源、提高戒毒效果考虑，应对现行的隔离戒毒和劳教戒毒体制进行改革。"由此可见，警察权的扩充主要是基于提高戒毒效果，挽救吸毒者的动机一是以“爱的名义"实现的。或者说，这是建立在整合后的强制隔离戒毒措施完全不同于以前实际侧重吸毒者的违法者身份，重在给予吸毒者惩罚的强制戒毒、劳教戒毒这一前提基础之上的。

要想使得这样一个扩充警察权的理由站得住脚，必须使得“帮助吸毒人员戒除毒瘾，教育和挽救吸毒人员" 这一立法意图和善良动机能够得以切实的贯彻，避免强制隔离戒毒重蹈原强制戒毒、劳教戒毒异化为以惩罚为主的行政处罚措施的覆辙。

遗憾的是，《禁毒法》对强制隔离戒毒措施以警察权为中心的设计，已经使其面临着再次异化的巨大风险。而尚悬而未决的强制隔离戒毒场所的设置方式，则可能或者放大或者削弱这种风险。要想将《禁毒法》所确立的“帮助戒除毒癥，教育和挽救吸毒人员"这一对待吸毒者的基本原则得以切实地贯彻，避免强制隔离戒毒重蹈原强制戒毒、劳教戒毒异化的覆辙，必须十分谨慎地确定强制隔离戒毒场所的归属。《禁毒法》仅仅对强制隔离戒毒场所的管理、运作方式做了原则性的规定，恰恰没有在强制隔离戒毒场所的归属这一关键性问题上表明立场，而是留下了由国务院规定的悬念。

目前，关于强制隔离戒毒场所的归属之争主要在公安机关和司法行政机关展开：一种观点主张应当归公安机关；另一种观点主张应当归司法行政机关。前者的主要理由有两点：一是认为劳动教养受到的批评太强烈，不宜将强制隔离戒毒场所设置于劳动教养场所，或者将劳动教养场所改建为强制隔离戒毒场所；二是认为公安机关是禁毒的主力军，并且具有原强制戒毒所设置的基础和管理经验，适合管理强制隔离戒毒场所。后者的理由则主要有以下几点：一是认为公安机关不宜既是强制隔离戒毒的决定机关，又是执行机关；二是认为劳动教养戒毒积累了管理吸毒者的经验，且与强制隔离戒毒的期限基本吻合；三是避免司法资源的闲置与浪费上述两种观点的理由，有其合理之处。但无论是公安机关还是司法行政机关都将面临同样的挑战一其作为国家暴力机构象征的性质决定了它们都难以避免强制隔离戒毒场所的异化和换汤不换药的结局。而原来所存在的强制戒毒所、劳教戒毒所，因为制度的惯性，都将会大大加深这种结果发生的可能性。此外，毒瘾难以戒除，而惩罚易于实现的现实性，也会助长强制隔离戒毒场所的异化一一尤其是在它设置在公安或司法行政机关的情况下。如果强制隔离戒毒场所不能真正成为“戒毒"的场所而是异化为以惩罚为主的场所，那么《禁毒法》颁行所带来的劳教制度改革的潜在危机，将不可避免地转化为现实的危机，并将持续产生难以挽回的负面影响。

作为一种补救性措施，强制隔离戒毒场所必须脱离公安或者司法行政体系。既然强制隔离戒毒所设置的目的是为了戒毒，侧重的是吸毒者的病人、受害者身份，就应当将其归属于侧重吸毒者病人、受害者身份的卫生行政部门，将强制隔离戒毒场所作为一种特殊的医疗机构。考虑到吸毒人员的特殊性，公安机关可以派民警进驻强制隔离戒毒场所承担警戒职责和协助进行吸毒人员的日常管理、教育。

由于将强制隔离戒毒转化成为了一种医疗措施，这一建议的效果是不仅可以最大限度地冲淡《禁毒法》扩充警察权的不合理性，还可以尽可能地化解《禁毒法》给劳教制度改革所造成的危机，甚至将这种危机转化为废除劳教制度的契机。由于将吸毒人员从劳教场所分离了出去，全国劳动教养的对象减少50％以上，许多省市将减少70％甚至兕％以上，这对于劳教制度无异于釜底抽薪。这将为劳教制度的废除（无论是自然萎缩还是主动废除），创造难得的条件。