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包涵:福利多元主义视野下中国戒毒制度的改良与完善
2017/12/4 9:53:23   来源:禁毒圈   

 制度的理念变迁与制度更迭,显示出宽缓化及去机构化等倾向。中国戒毒制度的理念与立法,也基于此呈现出与时俱进的态度。然而在制度实施的过程当中,受限于历史因素、机构设置以及反毒传统的影响,戒毒措施的运行呈现出与制度设计反转的倾向,在实践中积累了较多的问题。戒毒应属于国家福利制度,福利的多元化导向应当在戒毒制度中予以体现。中国戒毒制度的走向,应当以社会化、去机构化以及宽缓化作为主轴,以此发展出更加合理的戒毒制度与相应的戒毒措施。

 

  戒毒制度构建中的导向及目标,受国家与社会观念的指引或限制,同时也深受历史惯性的影响。戒毒理念的变迁,经历了从注重惩戒的"道德模式"到以复归为主的"医疗模式"再到兼采二者之长的"整合模式",体现出社会对于吸毒者容忍度的逐步扩张以及对吸毒者定位的重大变化。然而考察中国目前所确立的戒毒制度及制度之下的具体措施,可以瞥见制度理念与措施执行上的巨大差异,究其原因,在于历史影响及制度架构固化的戒毒理念,无法适应社会发展以及观念进步的需要,以此角度进行剖视,唯有在贯彻将吸毒人员视为"病患",并且在"去污名化"的理念之下,借鉴福利多元主义的主张,以社会福利的方式执行戒毒措施,引入多元主体对戒毒措施进行社会化改造,方可符合我国的戒毒理念并促使戒毒制度愈加合理。


 

 

 

  一、戒毒制度的属性之辨

 

  戒毒制度的属性决定了国家可能对吸毒者采取的不同法律定位以及可能施加的处遇态度。在不同的思维之下,戒毒制度呈现出较大的差异,但无论如何,其制度构成都是以对吸毒者的态度作为基础的。早期的戒毒制度,根植于古典犯罪学理论,将吸毒者归于社会越轨者,认为其吸毒的原因在于自我理性认识不足以及意志薄弱,不具有社会一般人的道德意识,才主动选择了吸毒行为。所以需要对吸毒者施以严厉的惩罚,以严厉和强制性的手段促使吸毒者改变其道德观念,提高其对于毒品的道德约束,这就是所谓的"道德模式";而新近的戒毒理念,则认为吸毒者涉足毒品的因素极其复杂,其自身的道德与自律因素固然也有一定的参与度,但社会发展状况、文化因素等客观的原因也是其吸毒的原因,而且社会的道德并非一元且固定,道德泛化和多元倡导社会不能苛责吸毒者的个人人格。更为重要的是,吸毒的本质是人追求某种不正常的精神状况,具有疾病的特征,因此戒毒措施的目的,并不在于惩戒和威慑吸毒者,而在于挽救和矫正,这也就是"医疗模式"。这一演变过程贯穿于戒毒制度的历史源流,并且在目前的社会当中依然存有其产生的影响。

 

  然而从目前的制度构建来看,上述两种观念都只有沿革上的意义--目前我国的戒毒制度,在将吸毒者视为"病人、被害人"的基础上,也同时将其视为"违法者",意即综合了上述两种观念的主张,在两种主张之下,建立了以"自愿戒毒、社区戒毒、强制隔离戒毒和社区康复"为体系的戒毒制度,体现出将"医疗模式"作为制度构建的基础,但也保留了一定的强制性措施。这一观念倾向事实上体现了我们对于戒毒制度的某种期待--即使在坚持人权保障、道德多元的基础上力图祛除戒毒制度中的非理性因素和对吸毒者的歧视,但也希望在其中添附额外的目的:国家既希望软化措施的强度从而体现个体的权利保障,但同时又期待戒毒制度起到社会防卫的功能。因为无论怎么强调吸毒者和普通公民的权利一致性,吸毒者也因为其社会越轨的性质而具有一定的社会危害程度,至少具有引发社会危险的可能。所以强化一定的戒毒措施,可能不含有传统的"道德教化"的功能,但可以起到社会防卫的效果:对吸毒者施加某些权利的剥夺乃至于对其自由的控制,从一定程度上具有稳定社会秩序的效果。

 

  从这个角度理解,我国的戒毒制度事实上呈现出一种复杂的属性:帮助吸毒者矫正其吸毒行为,促使其回归社会的目的体现出戒毒制度的福利属性。显然,作为自我意志的决意而染毒的吸毒者,国家似乎并无义务耗费社会资源为其戒除毒瘾,但基于吸毒行为中立化和道德多元的考虑,国家只将吸毒者视为病人并且以戒毒措施为手段为其提供复归社会的渠道;而在这一过程当中,国家并非仅仅考虑到完全的福利导向,而是也寄望通过戒毒来削减吸毒者所携带的"社会危险因素",在戒毒制度中实施社会防卫的手段,在这个角度上又体现出一定的惩戒属性。然而从制度上看,我国的立法体系将吸毒行为的惩戒仅限于行政法框架以内,并且在立法中明确提出"帮助吸毒成瘾人员戒毒毒瘾,维护社会秩序"。可以看出,在社会福利与社会防卫之间,立法者仍旧倾向于赋予戒毒制度以福利的属性,更多地体现对于吸毒者的人道关怀和社会救助,只是在戒毒的过程中,附带地实现社会防卫的目的。


 

 

  二、我国戒毒制度的缺陷

 

  基于上述分析,戒毒制度的基础目的在于提供社会福利,促使吸毒者回归社会,回复正常人的身份与生活状态,在此基础上附带实现了社会防卫的功能,此二者的地位应当有明显的区别,应当体现出"福利为主,防卫为辅"的状态。然而我国目前的戒毒制度在设计以及执行上,却体现出与福利导向相悖的现象。

 

  (一)制度与实践的背离

 

  在制度设计上,立法者将"帮助吸毒成瘾人员戒除毒瘾,维护社会秩序"作为戒毒的目的,同时认为戒毒工作的原则是"坚持以人为本、科学戒毒、综合矫治、关怀救助",意图建立"戒毒治疗、康复指导、救助服务兼备"的戒毒工作体系,并且将戒毒工作的经费列入县级以上人民政府的财政预算。从这些规定上看,都体现出社会福利的价值取向,意图通过治疗的方式帮助吸毒人员戒除毒瘾,以矫治救助作为戒毒制度的价值体现。然而在实践当中,却呈现出反转的局面,根据《2017年中国禁毒报告》的统计,我国目前现有吸毒人员250.5万人,查出有吸毒行为的人员100.6万人,其中强制隔离戒毒35.7万人次,责令社区戒毒24.5万人次。这一组数据表明,在戒毒制度当中,主要体现福利导向的自愿戒毒和社区戒毒处于萎缩甚至虚置的状态,而体现惩戒导向的强制隔离戒毒措施"一家独大",承担起了戒毒措施的主要职责。这一"倒置"的现象与立法目的大相径庭,实际体现了我国戒毒措施在执行中的惩戒倾向以及对戒毒者福利的漠视。

 

  (二)制度运行的行政化倾向

 

  既然在执行过程中偏离了制度设计的目的,那么与之对应的,则是行政权的过度介入。虽然戒毒制度也遵循"政府统一领导,有关部门各负其责,社会广泛参与的工作机制",但是在其运行当中,"社会广泛参与"似乎并没有特别的体现,在所有的戒毒措施当中,都存在着广泛的行政权介入,甚至在某些外观上应当由社会主体参与执行的戒毒措施,行政化的色彩也极其浓重。例如自愿戒毒措施,虽然在自愿戒毒当中,吸毒者可以选择自行到戒毒医疗机构接受治疗,对自愿接受戒毒治疗的吸毒者,公安机关虽对原吸毒行为不予处罚,但是在自愿戒毒措施当中,吸毒者申请参加戒毒药物维持治疗的戒毒人员,应当及时报公安机关备案。可见,对于一种名义上"社会化"和"自愿性"的措施,其适用是由吸毒者触发而产生的,但在执行当中仍旧作为行政权释放的空间予以了较为严格的处遇态度,这就使得戒毒者出于对自身利益的考量而不愿意参与到自愿戒毒当中。

 

  (三)戒毒制度边缘化

 

  由于在戒毒措施当中过多地施加了行政干预力量,造成了戒毒制度在整个的禁毒工作当中被边缘化的状态。从《联合国禁止非法贩运麻醉药品和精神药物公约》第14条来看,联合国的态度是希望缔约国将"遏制供给、萎缩消费以及减少衍生弊害"作为毒品政策主轴的,并且客观上看,萎缩消费应当占据更为重要的位置。因为萎缩消费意味着两层含义,首先是避免潜在的易感人群进行毒品的消费圈,其次是避免已染上毒品的吸毒者再次触及毒品。前者是毒品预防宣传教育的内容,而后者则主要仰仗戒毒制度。但是由于行政权全面介入禁毒工作,使得打击毒品供给的效果更容易显现,而遏制毒品消费的成效很难取得突破性的进展,因此在实践中出现了"重打击而轻预防"的现象。根据《人民法院禁毒工作白皮书》(2012-2017)显示,2012年至2016年,毒品犯罪案件判处五年有期徒刑以上刑罚的重刑率总体为21.91%,各年度的重刑率均高于同期全部刑事案件重刑率十几个百分点。而2012年至2016年,全国法院一审新收毒品犯罪案件共计541342件,审结共计534884件,判决发生法律效力的犯罪分子共计543355人,其中判处五年有期徒刑以上刑罚的119065人。毒品犯罪案件在全部刑事案件中的比例也从2012年的7.73%增至2016年的10.54%。毒品犯罪成为增长最快的案件类型之一,其增长幅度是全部刑事案件总体增幅的4.12倍。通过重刑化和严厉化的打击,虽然也取得了一定的效果,但是对于禁毒工作整体来说,事实上相当于将戒毒和预防工作放到了次要位置,导致其失去了应有的效能。

 

  三、福利多元主义下的戒毒制度定位

 

  解决上述问题,最为重要的前提是厘清戒毒制度的立法原意以及其本身所应具备的制度功效。如前所述,戒毒制度根本上体现为社会福利,那么从福利的角度来思考,完善戒毒制度的架构以及实施手段,是其合理化改造的前提。

 

  (一)福利多元主体

 

  20世纪70年代末兴起的福利多元主义认为,社会福利的来源应当是多元化的,既不能完全市场化,同时也不能完全依赖国家,福利应当是全社会的产物。在1978年英国《沃尔芬德志愿组织的未来报告》当中指出,社会福利应当维持多元体系,志愿者组织应当改善与扩张。[1]在这之前,迪特鲁斯就认为,国家在提供福利上的确扮演着重要角色,但绝不是对福利的垄断。福利是全社会的产物,市场、雇员、家庭和国家都要提供福利,放弃市场和家庭,让国家承担完全责任是错误的。[2]所以福利多元主义认为国家只能提供最基础的福利,例如低收入保险以及基本的医疗,而更广泛的福利需要更多的主体来提供,例如市场和家庭,市场提供福利对象的自主选择,而家庭体现福利对象的团结与共有,二者与国家共同组成了"福利三角"。[3]作为戒毒制度来看,由于具有非初级福利的性质,政府在戒毒措施的执行当中,面对诊断评估、社会适应、心理康复、行为复健等复杂的事务时,应当吸纳更多的社会主体参与其中,多元的主体更容易搭建与吸毒者之间的关系。举例来说,目前的社区戒毒措施某种程度上是虚置的措施,在大多数执行社区戒毒的区域,措施内容仅仅集中于定期尿检以及查验戒毒人员是否脱失管理,在评估、复健和矫正方面有较大的欠缺,这一部分工作正好是政府通过行政力不容易完成或者说成本较大的,而其它的社会主体,例如非政府组织或者自愿者组织,实施起来较为专业并且能够长时间持续投入的。所以在戒毒制度的改良当中,应当以社会化多元介入作为一个重要的方向。


 

 

 

  (二)政府责任转向

 

  在福利多元主义的视野下,由于多样化主体的参与,政府的职能相应的会产生改变。这并不是颠覆政府作为戒毒工作主体的地位,而是期望政府职能变化而更加合理地配置资源。在戒毒工作当中,政府作为福利的提供方以及可能存在的强制措施的执行者,需要通过法律规范的制定来实现其基本职能,既规范政府行为,又获得公正和权威的形象,这一形象是无需改变的。但是由于多元主体的参与,使得政府的法定服务会出现削弱甚至是弱化,例如志愿者或者社工加入社区戒毒工作之后,作为第三方服务,政府的原有职能会受到限缩。此时政府的职能应当由执行转向监督,利用政府的权力分配职责参与到戒毒措施执行当中,促使社会组织的加入,制定其介入戒毒工作的准入条件与资质、参与的工作内容、考核办法和退出机制等等,将执行权转向为监督、指导或授权,以此来促进戒毒工作的多样化与社会化。在政府职能转向之后,戒毒工作的事权划分应当更加灵活,不同的地区可以有不同的组织架构方式,以此来适应各地不同的条件。分权并不意味着对于政府权力的削弱,而是提倡将政府角色转变为资源的分配与保障、资金来源的筹集与协调,以及为促进社会组织良性发展提供条件。

 

  结论

 

  我国的毒品政策一直以来强调国家意志和政府导向,这必然导致公有资源的集中化和公权化,这一状况对于打击毒品违法犯罪等工作有较好的效用,但是对于戒毒、预防宣传教育等需要社会化的工作则显得尾大不掉,难以灵活应对。国家已然认识到目前的困局,例如2015年12月15日,国家禁毒委办公室等11个部委和社会团体联合发布的《全国社区戒毒社区康复工作规划(2016-2020年)》(以下简称《规划》)当中,提出了在戒毒措施上"整合基层资源,依靠人民群众,帮助吸毒成瘾人员戒除毒瘾、融入社会";在戒毒的社会力量上应当"广泛动员各方面社会力量,统筹利用各方面社会资源,全面推进社区戒毒社区康复工作,建立集生理脱毒、心理康复、就业扶持、回归社会于一体的戒毒康复模式"。《规划》提倡的戒毒工作社会化强调"广泛动员各方面社会力量,统筹利用各方面社会资源",已然体现出福利多元主义的思维倾向。在戒毒制度的合理化改造当中,《规划》提出"发展社会工作者队伍、建立志愿者队伍、加强帮扶救助",也体现了国家对于戒毒社会组织参与的认可。但是目前来看,在社会工作者队伍的独立性、社会组织的自我造血机能以及准入资格与退出机制等方面,还没有特别的考虑,也没有规范性的可操作的文件指引,因此还需要进一步的制定相应的规则。

 

  根本上看,我国的戒毒制度在社会转型期应当注意两个方面的改良。其一是将体现福利的部分,例如自愿戒毒、社区戒毒、社区康复等措施,向社会化的方向发展,体现福利的多元参与和社会内处遇的态度;其二是将体现惩戒的部分,例如强制隔离戒毒以及对吸毒行为的行政处罚,向司法化的方向改造,在法律正当化的前提下体现惩戒的态度。在这其中,社会化的改造应当注意的,不仅仅是社会主体的多样化培育和发展,更应当注意如何处理社会组织与行政机关之间的关系以及如何规范社会组织的运行。


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