当前国际毒品管制最为主要的依据是由《1961年麻醉药品单一公约》《1971年精神药物公约》和《联合国禁止非法贩运麻醉药品和精神药物公约》所组成的“三大公约”体系,“三大公约”自签署以来,一直是世界各国恪守的对象,其所建立的国际毒品管制机构、管制报告及检测制度、毒品犯罪的认定标准及处遇对策,也大多能够得到缔约国的认可,并且在国内立法中予以具体体现。然而,从联合国1990年至今的三次特别联大所提出的主题来看,国际毒品管制制度以及构建的管制体系正在面临极大的挑战。
1990年2月,联合国首次以特别联大的形式专题讨论了世界毒品问题。
会议通过了《政治宣言》和《全球行动纲领》,宣布1991年至2000年为联合国禁毒十年,提出的主题是“国际合作取缔麻醉药品和精神药物的非法生产、供应、需求、贩运和分销问题”;1998年6月,联合国提前召开特别联大,通过了《减少毒品需求指导原则宣言》《在处理毒品问题上加强国际合作的措施》等文件,提出了“加强国际司法合作、控制化学品流动、控制兴奋剂、减少毒品需求和打击贩毒洗钱”的口号;而2016年4月第三次特别联大所提出的议题则是“在三项国际禁毒公约和相关联合国文书框架内,审议落实2009年政治宣言和行动计划落实情况,评估现行国际禁毒体制和政策在应对世界毒品问题上所获成就和面临挑战”。
从“取缔”到“控制、减少”,再到“审议与评估”,似乎国际禁毒体制在不断收缩与妥协,面对日益泛滥的毒品,以往的毒品管制体制受到了极大的挑战,以至于联合国也不得不审视之前提出的方案是否可行,是否需要进行修订与完善。
国际毒品走势并未随着联合国所确定的毒品管制路径而走向好转,其原因是多元化的。
首先,在以三大公约所建构的国际毒品管制当中,对于毒品管制的机构、毒品的认定与管辖、涉毒行为的处遇以及毒品附表显得较为固定,从某种程度上说,较为集中地体现了在联合国掌握话语权国家的意志,使得一些缔约国在履行国际义务的过程中步履维艰。2012年倡导提前召开第三届联大的国家,大多都是拉丁美洲的国家,这些国家在履行禁毒国际义务与保障国民生活、社会稳定方面无法做到合理平衡,又缺乏国际社会的有力支持,因此对国际毒品管制制度提出质疑,显得无可厚非。
其次,国际毒品形势发生了较为剧烈的变化,以列举管制为主要手段的国际公约,面对日益更新的毒品种类显得力不从心。在“三大公约”制定之初,由于历史的传承以及参考当时的化工水平,同时也出于给各缔约国提供样本、保障公民权利的需求,“三大公约”都采取了列举式管制的方法,将毒品人为地划分为不同附表并加以管制。在新增列管的程序上,确立了联合国(UN)、国际麻醉品管制局(INCB)、麻醉品委员会(CND)以及世卫组织(WHO)所共同组成的列管机构,且设置了繁复的列管、报告、紧急列管和豁免程序,这些程序在面对以麻醉药品与精神药物为主的毒品时具有充分的遏制作用,但面对如今层出不穷的策划药、新精神活性物质等毒品类型,则呈现出失效的状态。
再次,世界各国的共同发展,不仅带来了经济与社会政治的极大变革,也将文化多元化推至前台,对于毒品的一元化认知在不断消解,将吸毒作为权利的观念开始从小众汇成大流,而对于人权保障的强调又导致国际社会对于涉毒行为的轻缓化、人道化、去机构化、除罪化等思潮得到了一定的认可。在文化多元的潮流下,吸毒合法化从零星的口号开始被逐渐接纳,甚至已经在某些法域成为了法定制度。这样的现象割裂了坚持禁毒传统与开始变革的国家和地区,给统一的国际毒品管制体制造成了负面的影响。
所以,当一些国家“对毒品宣战”(war on drugs)的战略在持续了多年、耗费大量的资源却宣告失败之后,传统国际禁毒策略的基础就产生了动摇,人们开始反思国际毒品管制体制的修订走向和未来发展。但是,如果稍微理性一点,这些现象并不意味着国际禁毒体制的衰落与终结。
首先,作为一种跨境跨区域的非法现象,毒品问题必须依赖国际社会的共同努力,在一国范围内消灭毒品现象并满足其国家需求的做法都只能取得有限的成果,因此联合国作为最大的最具权威的国际组织,在“三大公约”之下构建国际禁毒体制的基本架构,应当得到肯定。
其次,面对新兴毒品的泛滥以及某些国家禁毒工作的失误,理性应对胜过肆意怀疑。对于策划毒品、新精神活性物质的管制,可以通过修订公约附表或者修改列管程序、提高列管效率,以及建立新的预警、报告、监测机构来予以应对,而对于国家禁毒战略,应对允许和支持每一个国家和地区在面对自身毒品问题时,采取符合其历史渊源、法治资源以及国民理解的措施,不应谋求统一的行动标准,例如对于强制戒毒和毒品犯罪死刑的讨论,应当建立在符合国情与毒情的基础之上,而不是一味抨击与反对。
此外,国际社会应当重视区域性的合作,在联合国所确定的框架之下,推动区域条约或者协定的签署,将世界毒品问题合理分割为区域或次区域毒品问题,以循序渐进的态度寻求合理的毒品解决路径。
(作者系中国人民公安大学侦查与反恐怖学院副教授、法学博士)
本文原载2月28日《中国禁毒报·理论专刊》 |